藏区3.14事件社会、经济成因调查报告（二）

二、70、80年代出生的藏族年轻人的生存困境

3·14事件的参与者以20、30岁的年轻人为主，这些年轻人的态度和行为不能不引起我们的重视和思考。生于改革开放前后的藏族年轻人，物质生活水平远远优于他们的父辈，但也正是他们内心有很多积郁不满，并集中爆发了出来。正如上文提到的，新一代的年轻藏人生活在一个快速变化的社会中，他们的生活方式、所思所想都不同于他们的父辈。在调研中，我们发现，年轻藏人面临的困境有以下几个方面：

1、基础教育存在严重问题

2007年的统计显示：藏族地区平均受教育年限不足4年，高中入学率很低。就业问题十分严峻，由于民族教育水平差，无竞争优势。即便是在大学的藏族在校生中，仍然是文科偏多，理工科偏少；传统学科较多，新型学科偏少；理论师范方面较多，实用学科偏少，教育和社会需要出现不和谐，甚至脱节现象。

首先，基础教育水平低下，基层大部分青壮年为文盲。

走在藏区的城市和乡村，宣传“普九”、鼓励奖励牧民送子女上学的大字标语目不暇接，而向当地群众了解后，得知这些政策是近三年，甚至近一年才开始实施。根据《甘南州“两基”攻坚实施计划》，普九的时间表为“2005年合作市、临潭县,2006年迭布县、舟曲县,2007年夏河县,2008年卓尼县,2010年碌曲县、玛曲县普及九年义务教育,力争2010年全州基本普及九年义务教育，基本扫除青壮年文盲”。

在甘南夏河的桑科、清水等地，我们走访了十几户农牧民家庭，家中孩子只要是10岁以下的，几乎无一例外正在上学，因为政府给予了大力补贴，使一个农牧民家庭可以不用任何花费即可供孩子上学，甚至还会得到奖励。作为家长自然愿意让孩子上学，并且有让孩子读初中的计划。

然而问及15岁以上，尤其是20几岁的农牧民孩子，则大多只有小学文凭，甚至是文盲。普九工作开展的如火如荼令人欣慰，只是成效恐怕要在10年之后才能看到，青壮年文盲这一“历史遗留问题”却还摆在眼前。青壮年中文盲比率庞大，既有外部条件欠缺的原因，也有其内部原因。

一方面，传统观念认为读书无用。藏区家庭的生产结构仍然以放牧为主，孩子一旦上学就没有时间帮助家里放牧，且读书之后由于没有“门路”，很难留在城里工作，回到老家后又丧失了放牧、种地等传统技能，不如不读书直接在家帮忙维持生计，“新读书无用论”也在滋长。目前藏区牧区半农半牧区家庭的生产结构仍没有本质改变，家庭对于教育的观念也因此没有太大变化，10岁以下的适龄儿童普遍被送去上学，与政策有很大关系——不送上学会被罚，送上学则有可观的奖金，至于上学的目的，家长们则不是很明确。采访中，家长通常表示只要读到初中达到政策要求就可以了，家里牛羊需要人手照料。而20岁上下的青年人本身对接受基础教育也不积极。藏区当地政府近年正在开展扫除青壮年文盲的工作，但政策在基层很难落实，青壮年男子都在外面打工赚钱，免费培训也没人愿意参加。在青水牧区采访时，当地村民说每到上面来检查扫盲工作，乡里就把在外打工的年轻人强制叫回来集中培训十天，应付检查，十天后发放小学文凭，如此便算是“脱盲”了。在牧区，我们只采访到一位在夏河县读高中的学生，是一个女孩子，名叫才让卓玛，她的表哥是村子大队长，家庭条件相对优越，在城里有亲戚，因此才一直读到高中，问及她同村的小姐妹是否也在上学，她说“她们早就嫁人了”。

另一方面，当地师资水平和教育质量较低。藏区基层学校很多办学条件恶劣,教育基础落后,工作艰苦,基础教育人才的引进极为困难,尤其是高层次与高学历教育人才奇缺,在偏远地区基本“一师一校”，小组采访到从内地到拉萨的西藏高等师范专科学校支教的研究生小于和小威，他们说：“看到山区里的学校那么缺老师，我们即使有心帮忙也无力帮忙，在那样的地方我们连起码的生存条件都适合不了，更不要说教学。”

在夏河县我们采访到一位在农村任教的小学老师，由于学生数量多，教师奇缺，每名教师每天工作13小时以上，“两基”政策落实以后，学生的待遇很好，教师的待遇却没有改善甚至变差，据这位老师说，他的工资从98年到现在只涨了500多块。学校80%的老师想转行，只是没有其它行业可转才不得不继续当老师。在这样的情况下，教师工作的积极性可想而知。夏河藏学所专门研究藏区教育状况的才让东智说：“我们下去调研时，有些教师说他们唯一的愿望就是给学校所在的村子附近建个手机信号塔，让他们晚上能跟家人通个电话就满足了。”

西藏高等师范专科学校支教的小于和小威的学生都是师范生，假期他们还给函授班代课，学生是来自西藏各村镇的中小学教师。据他们介绍，这些村镇教师自身基础教育水平十分令人忧虑，首先汉语不过关，类似“张塞（骞）出使西域”“东汉末年臣（宦）官当道”的笑话屡见不鲜，开卷的物理考试不能自己在书上找到答案。而这些教师经过在西藏高等师范专科的14天培训即可实现“小学老师大专化”的目标。

2、职业教育的和社会机会缺乏

年轻藏人普遍缺乏进入现代工业社会的工作技能和社会路径，又很难回归传统农业社会。相比于基础教育，藏族青壮年的职业技能也非常值得忧虑。通过实地考察，小组认为，从更为实际的角度考虑，对于20岁以上的人来说，普及基础教育已经很难实现，并且不能立刻收到实效解决实际问题，解决在城市的藏族青壮年就业问题是当务之急。具备能够实际应用的劳动技能，才能更快更有效地融入现代社会。

现实状况是,甘南藏族自治州职业技术教育起步较晚,发展缓慢,现有职业中学5所,所有学校校舍陈旧,教学实训设备空白,办学条件十分滞后,严重制约着全州基础教育与职业技术教育的协调发展。西藏大学阿旺晋美教授举的一个例子很具代表性。“拉萨火车站修建的时候，原地都是农民和田地，为修火车站都拆迁了，国家也给了农民很多的补偿，但农民的教育水平是很低的，他们不会花钱，他们一下得了几万块，就乱花，小孩买车啊，摩托啊，到处玩，不到一两年，这个钱花完了，原来他们是靠种地挣钱的，现在又没有地，又没有文化，没有工作，成了社会的压力，在这个环境下，一煽动，不就很“方便”了？所以这样的政策反而养成了他们的恶习。”这个例子表现出很多藏族青壮年的困境，他们本来生活在传统农业社会，伴随着改革开放的进程，被动卷入工业社会，但他们大多从小生活在农业、牧业家庭，劳动技能表现为种地、放牧，一旦进入城市，便不能胜任工厂、工地的工作，从语言和劳动技能上都很难和内地打工者竞争。小组访问的甘加草原牧民，村子里很多年轻人在外打工，年轻人汉话不好，只能在工地上干些重体力活。

制约藏族青壮年进入城市生活的因素除工作技能缺乏外，“社会路径”也是一个人尽皆知却又心照不宣的的隐性障碍。所谓社会路径，即老百姓通常所说的“门路”。如小组在上一部分的阐述中提到，大部分受访家长对于孩子读高中、考大学持消极态度，他们认为“即使读了高中，也很难考上大学，就算考上大学，家里没有门路也不能留在城里政府工作。”

夏河县卓玛餐厅的老板多吉才旦说：“要上学家里就得卖牛羊供，以后咋办？上学也考不上大学，一般只能考上合作师专，师专毕业想留在城里只有当老师一条路，当本地老师也得有门路啊，现在师专也不分配工作，除非当官的、有面子的人家。”多吉才旦父亲是生意人，多年经商积累了还算厚实的家底，他虽然没怎么上过学，但仍算是事业有成。提起那些和他从小一起玩的小兄弟们，多吉才旦用一个字概括了他们生活方式：“混”。没有上学，没有门路，没有家底，又不愿回老家放牛放羊，只能在城市里游荡，成为暗流涌动的“不安定因素”。

3、生活在更开放的现代化进程相对剥夺感的加强催化了民族意识

如果说50、60岁以上的藏人更多地体验到了解放前后、改革开放前后自身生活水平的巨大转折，那么30岁以下的年轻人则体验到的是藏族地区与内地之间日益扩大的差距，以及藏族地区内部权贵阶层和普通百姓之间日益扩大的鸿沟。在采访中，我们能够明显地感觉到老年人和青年人、青少年在自我称谓上的差别。从老年人的言谈中，我们更多听“公家”、“社员”这样的词汇。而年轻人则不然，“我们藏族人”“我们民族”这样的说法在谈话中经常出现。

与相对剥夺感伴生而来的,是各种差异感的产生,包括中心与边缘,汉族与藏族,官员与百姓等等差异。甘肃藏学研究所研究员东智说，年轻人的观念改变与他们在外打工有很大关系，“30岁以下出去闯荡过，见过世面，思想比较激进，宗教观念下降，民族观念有所上升”。甘肃藏学研究所副所长扎扎说：“改革开放最大的成果是扫轻人们的传统观念，改变了观念。（3.14事件后），50岁以上的人非常感慨，闹什么闹呢，年龄大的老百姓和老僧人都认那样不好。”

研究小组惊讶发现，藏族的民族意识，反而在314事件过程中被空前激发出来。尤其是政府在3.14事件之后，奥运结束之前采取的一系列“防范措施”，藏族人在机场、内地所有公共场所受到“特殊对待”，这使得藏族人，尤其是年轻人更加鲜明地感受到其民族的“差异”。一位叫白马吉宗的藏族女孩讲述了她奥运期间在北京的遭遇，“我代表拉萨某公司去北京参加共青团中央的培训，就因为我是藏族人，竟然没有任何一家旅店肯让我入住，气的我和他们大吵，你们这是民族歧视！”

4、对本民族传统历史文化的迷失和遗忘

在外来的现代性观念的冲击下，藏区年轻人不同程度上表现出对本民族传统历史文化的迷失和遗忘。突出体现为：藏族语言文字传承障碍，对本民族历史文化缺乏系统认知。

首先，藏族语言文字作为藏族文化的重要载体出现一定的传承障碍。藏区目前最缺乏的老师是哪个学科的？我们在开始推测是英语或汉语，或者数学。但在调研过程中，学生和老师普遍反映，目前藏区最缺乏的教师是藏语文教师，且采访到的十几名小学生，在被问到最难学的哪一科时，答案惊人一致：“藏语文”，最容易学的则是“汉语文”。虽说会说藏语，但是能担任藏语文教师、向学生深入浅出讲解藏文的人才则寥寥无几。

语言对于一个民族文化传承的重要性是不言而喻的，以致很多藏族的精英对藏语文教学现状表示忧虑。如民族学学者马戎教授所写到：“这个民族历史的正式文本及后人的追述、民间创造的英雄史诗，这个民族在天文、数学、医学、建筑、文学、农学等所有方面的知识与文化积累，都是用本民族文字记述下来的，所以是本民族传统文化的载体，寄托和体现出一个群体的精英集团和广大民众对于本族历史与文化的深厚感情，民族语言成为一个民族的文化象征。所以一个民族的语言文字的前途，通常受到这个民族的领袖人物、精英集团和民众的极大关注，认为它与这个民族的发展前途紧密联系。”

其次，对本民族历史缺乏系统认知。314事件的发生与一些藏族年轻人对历史的无知是有很大关系的，他们不了解祖国和本民族在历史发展进程中的关系，不了解本民族的文化传统和历史诉求。在调研中，我们了解到目前藏区的中小学教材中，藏族本民族历史内容极其缺乏，更谈不上对藏史的的系统教学。西藏大学的阿旺晋美教授说，艺术系的一些大学生可以把“唐卡”临摹下来以假乱真，但问他们画的是什么，竟然回答不出来，他们都不知道那些画中的人像是谁，有什么历史典故。西藏高等师范专科学校的支教教师小威说，他在课上给学生讲起汉文化中的天干地支，学生很感兴趣。讲完后他说你们能给我讲一下藏历吗，全班竟然没有一个学生有能力讲明藏历。藏区孩子使用内地教材的藏译版，没有单设藏民族的历史、文化课程，导致对文化传承的麻木不仁，藏汉语混用现象明显，很多藏语词汇因此退出流失于生活。这种教育体制仍在继续，对民族历史不感兴趣的藏民日益增多，对历史文化了解熟知的青少年很难找寻。

三、藏区治理结构存在的主要问题

藏区3.14事件有其复杂的社会背景，除去上文所说的现代化背景下“发展”逻辑引入所带来的迷茫和冲突，调研组还着力关注了藏区历史和现今的政治生态。在强力逻辑引导下的“发展”中，政治在社会进程中起到了无法比拟的重大作用。

明清以来，尤其是近代以来，安多、卫藏两大藏区社会实际上面临着两个问题：一是政治国家政权体系的构建问题，换言之，即作为藏文化区的区域社会纳入到政治国家体系之内的政治化构建过程；二是内部社会结构的调整问题，尤其是在面向现代化过程的调整过程中的社会与政治的调适问题。客观地说，到目前为止，这些问题都还没有得到很好的解决。藏区内的现实矛盾当然主要是现代化过程的产物，但其中也有历史痼疾在现代条件下的转化与变异，是清代以来探索藏区治理模式中某些不成功因素的积累。

1、藏区治理结构的演变

清朝是在汉族本位主义发展到极致的情形下，由少数民族入主中原建立起来的政治国家。为了确保自身的合法性，构建政治国家的权威，顺治帝、康熙帝大力宣传“满汉一体”，雍正帝更是加紧钳制反清排满的民族思想，营造意识形态宣传攻势，驳斥华夷之辨。他们试图通过意识形态上的“崇儒重道”和实践层面上融入宗法礼制，论证满清具有道统与政统的合法性，构建一个合乎传统的政治国家权威。然而，这种努力不可避免地造成了内部结构上的矛盾性。首先，清朝统治者虽一再宣称“满汉一体”、“天下一家”，但实际上还是存在“满汉”、“中外”之别和“内外”之分的；其次，虽然在政治属性上，似乎国内诸非汉族已经不再属于“夷类”，但对于内地的汉族来说，未汉化或者汉化程度较低的各民族仍属于儒家文化圈之外的“异族”。这不能不对跻身于儒家文化之中的清朝的民族政策产生影响，一方面使其能够正视这种差异的存在，采取“从俗从宜”的统治策略；但另外一方面，文化上的张力造成的对国家政治权威认同感的强弱，也会促使清朝对待不同的民族而产生某些歧视性倾向，并采取安抚、压制等不同的策略和治理方策。

清朝对藏区各民族的治理方略虽经历了从“外”到“内”的转变，不过“不生事为贵”的根本目标追求却始终没有变化。在“非我族类”的宗法性观念的指导下，地方官员并不对该区域进行积极治理。非酿出巨案，则视为“番与番斗”，与己无关；而若是矛盾做大，则籍口“番性犷悍异常，罔知法律”，请求“籍资弹压而免疏虞”。这种文化张力所造成的对国家政治权威认同的弱化，不仅使国家权力行动有效性大打折扣，也使政治国家不愿过多介入到藏区的社会生活之中。到了近代时期，为了应付日益严重的边疆危机，清朝还竭力实施西部与内地的“一体化”政策，以消除其所担心的可能由于边疆地区少数民族的离心力而带来的威胁。但国家权威面对藏区区域性社会权威的挑战时早已显得软弱不堪。

1911年的辛亥革命使清朝的政治权威在反清排满的声浪下，土崩瓦解。共和国性质的中华民国取代了旧的封建王朝，促进了中国政治现代化的进程。但旧权威的解体并未造就出相应的新权威。民国时期国家政治权威角色的缺失，使政府不得不倚重他们以维持地方社会旧有的结构。另一方面，尽管南京国民政府宣称“五族共和”，但仍不自觉地将西部民族地区视为文化上的边疆，将各族人民等同于荒蛮落后的代表。所谓的中原标准，偏重于文化的传统的相似程度。在这种文化与政治的中心与边缘的二重视角下，藏区本身就被视为了文化上的荒蛮之域。受此影响，国民政府的政策无论是对直接控制的甘南，还是倚重于其他势力间接管理的卫藏、青海，对藏区各民族的社会生活并没有加以改变的决心和能力。

需要说明的是，安多藏区和卫藏地区在矛盾程度上有所不同。在传统政治格局中，卫藏是个更为偏远、国家统治秩序也更为稀薄的地方。以农业文明为主体的中原王朝，“郡县”体系对安多藏区的影响巨大，其统治方式至少在符号层面保持着与“中原”的统一性，但卫藏地区由于从未被纳入到这一体系中，连这种符号层面的一致也完全不存在。民国时代，“××保安司令”的头衔可以得到安多藏区上层人士的认同，但对于卫藏地区的精英而言是完全陌生的。就单一藏文化与民族成分方面，卫藏地区比安多藏区更为“纯粹”，尤其缺乏安多藏区中普遍存在的双语精英，当地精英对于藏族文化传统有着更高的评价。而且，在清末开始，卫藏精英通过印度了解海外文化者甚众，贵族通英文表达的人数也有许多。因此，把卫藏纳入到现代国家体系的努力就必然带来更剧烈的变化，精英阶层的感受尤其如此。安多藏区权力精英意识中的地方现代化进程是与内地现代化进程紧密联系的，自身表现也比较主动；而卫藏地区的大部分精英而言，这种现代化更为被动、也更为突然，在不少卫藏精英描述中现代化不是全中国现代化的自然组成部分，而是中原政权强力介入的结果。在近代“民族自决”观念的影响下，部分海外卫藏精英把“中央—卫藏”关系仅仅看作是一种“宗教册封”关系，而产生了“国家”的幻觉。

1949年，中华人民共和国取代中华民国，完成了中国政治现代化进程中的第二次政权更替。新政权建立后，同样推行“一体化”政策，不过这时的“一体化”政策已经具有了新的内涵。所谓新的内涵，不再是借助或维护旧的基层社会组织制度和旧的社会结构，而是要破旧立新；不再是继续维护民族地区少数贵族、宗教领袖的传统利益和特权地位。这种新的“一体化”政策获得了藏区广大民众的拥护，为新的强制性的社会制度变迁，奠定了良好的群众基础。在新的一体化政治、经济制度下，藏区的社会生活有了明显的改变，旧贵族和宗教上层人士的统治地位、传统特权、既得利益受到冲击，其中少数人铤而走险，在1958年发动叛乱，以对抗民族地区的历史巨变。但在平定叛乱之后，尤其是文革期间，受极左路线的影响，国家政权和地方政府忽视了民族地区社会历史、文化传统和民众生产、生活方式及宗教信仰上的特殊性，忽视了这些地区在生产力发展水平和现代化程度上与内地的差异，试图用更加强有力的行政手段和组织方式，在短时间内对民族地区的社会生活进行更为彻底的强制性改造。这种揠苗助长、越俎代庖式的努力虽然在短时间内也能够取得表面的效果，却很难 从根本上解决问题，却极易引发人们内心的抵触和各种传统因素的反弹。

由此可见，藏族地区政治现代化的进程无疑要依赖政治国家民族政策的行之有效以及藏区地方权力结构的关系处理。表现为国家在面对地方社会时的两种策略：诱致性制度变迁与强制性制度。首先，就国家在藏区的行动能力而言，主要取决于两个方面：（1）国家的政治权威性，即国家动员资源能力的强弱，这在根本上决定国家对区域社会变革能力的大小，是采取诱致性变迁还是强制性变迁；（2）国家所宣称的价值与区域社会价值规范体系之间的吻合程度，规定着国家对待区域社会的价值取向以及区域社会对国家政治权威的认同程度。其次，就藏族区域社会而言，总是深深地烙有文化与社会的地域性特色，依存于不同的权力或者权威生长蔓延的地方权力结构盘根错节，最大的矛盾就体现在国家、地方诸多权力结构的竞争和合作，利用、蒙蔽、控制和博弈。这其中既有空间延伸的国家与地方政治、经济权力集团之间的博弈，又有以时间为轴线的传统与现代宗教、文化意识形态权力角色的博弈。而最终究竟会趋向何种途径，固然与力量与策略有关，但归根结底思考检验藏区政策的的标准在于身份认同的问题。

总结清代民国以来藏区权力结构非健康发展的原因，主观上出在对藏区的身份认同上：（1）国家并没有将该区域内的居民视为具有同等资格的国民或者公民，而是视为化外之区；（2）国家政治权力的代表在该区域以一种文化上优势者的角色来审视，不能正视文化的多元性，考虑怎样进行文化的调适，通过新的知识制造去完成藏区民众身份认同的转化，树立国家观念。因而，在缺乏了基本国家观念的条件下，就无法避免身份或者说角色从之间的矛盾。历史上的最大教训在于，许多藏区民众的主体意识上根本就缺乏对国家的认同，从而导致了藏区权力场内国家权力不得不仰仗于宗教权威、或者地方骨干才能发挥效能的奇特局面。

中华人民共和国一度在60、70年代较好地解决了藏区民众身份认同的问题，完成了政治现代化进程中第一大规模的强制性制度变迁，从而牢固地树立了国家政治权威在在地方权力结构中的压倒性优势。但由于意识形态的刚性以及现实的权力制度因素，藏族自“平叛”之后新兴的新的地方权力精英，逐渐取代了传统的藏区精英，成为中央政府不得不倚重的治理力量，而这种力量在变化中逐渐产生了新的问题。政治思路的一元性与区域多元性之间的矛盾再次浮现出来，在全球化冲击、宗教力量复苏双重影响下的身份认同以及地方新兴权力精英“过滤”后国家权力和藏区百姓之间的认知“误差”是当今藏区社会之中比较集中的矛盾。如何实现民族团结和社会繁荣安定，这就需要我们不断地探索，打开新路，走出误区，解决现实矛盾。

2、藏区区域自治下权力结构存在的问题

清以来“以番制番”的政治套路、近代“民族自治”的政治观念以及苏联模式的早期成功深深地影响了我们国家“民族区域自治”基本制度的设计。民族区域自治作为一种理论指导和制度设计其优势在我国藏区60—90年代的实践中得到肯定的答案。但在近些年的现实中，一些新的问题也面临挑战。

中央政府认为：“少数民族干部了解本民族的历史，懂得本民族语言和风俗，有振兴本民族的强烈愿望，能够充分反映民族群众的意愿和要求。他们在解决民族问题上，在处理民族地区局部利益与国家整体利益的关系上，在维护民族地区和少数民族群众的各项合法权益方面，有着不可替代的作用。”从1950年11月中央人民政府政务院颁布《培养少数民族干部试行方案》开始，到十一届三中全会要求加快培养少数民族政治和专业干部，再1993年12月，中组部、统战部下发《关于进一步做好培养选拔少数民族干部工作的意见》，一直到2005年胡锦涛在中央民族工作会议中强调要“认识培养少数民族干部的重要性，对少数民族干部既要热情关心、严格要求，又要充分信任、放手使用，把更多优秀的少数民族干部特别是年轻干部选拔到各级领导岗位上来”。50多年来，经过中央政府和地方的努力，一支“数量较为充足、结构趋于合理、专业基本配套”的少数民族干部队伍，在各个少数民族地方成型壮大。到2007年为止，少数民族干部已经从建国初期1万多人增长到现在近300万人。另外，西藏的特殊性还在于自和平解放50多年来，先后有十几万内地干部职工响应党的号召“援藏”参加建设。自1994年对口援藏开始后，又有中央、国家机关、各省市自治区和国有企业先后四批选派近4000名干部进藏工作。

基于民族聚居区域范围的自治，必然伴随本地化的官员体制，经过数十年的组织建设，形成了大量的行政官员和权力人士。随之而来的问题也开始趋于棘手：

（1）和非自治地方的不同在于，藏区地方官员难以进行跨越本土的大面积交流任免。历史的经验告诉我们，官员流动性较差，会在当地形成固定的权力网络，必然导致腐败、渎职的高发。在藏区就在很多地方形成了“盘根错节”的本地权力精英网络，地方权力寻租和行政低效成为家常便饭。藏区的复杂性还表现在，近十多年传统宗教力量复兴之后，官员、经济新贵和宗教力量也缠绕一起，形成了新的权力架构，形成了“新贵阶层“。“实际上藏区的制度设计，背后成为资源的分配权问题。各级都有集团利益，制度突破的阻力很大。”（西北民族学学者韦明博士访谈）

区别于传统贵族，这些新的权贵阶层的特征是：（1）他们占据合法性的高地，社会资源更复杂，力量更强大；（2）如果说传统贵族是更多通过藏区部落宗族认同、宗教关联获得“内部源生”的权力合法性，那么新兴贵族的权力更多是来自于中央认可而获得“外部源生”合法性。这种合法性的不同，表现在遭遇现实社会矛盾时，“新兴贵族”并未能成为藏族百姓本身能够认可的“权威”，在国家与普通民众出现分歧时，“新贵”就难以起到正面的“缓冲”作用。（3）“新贵”在本土的权威度虽不如老贵族，但其对中央政府的忠诚也未见得更加强烈。老贵族在“本土”和“国家”的双重力量左右下“保土安民”，寻求“政治平衡”是其第一追求。相对而言，由于新贵来自乡土的、部落的、宗教的约束逐渐割裂，所以往往藏区普通百姓未必将他们当作是“自己人”，新贵一些失当举动的后果，往往“顺理成章的”就被中央政府来承担。

（2）由于藏区特殊的政治环境，“稳定”在国家的藏区政策中也就有着特殊的意义。中央认为，“如果没有稳定的社会环境，发展就成为一句空话。”虽然“发展和稳定”是民族地区工作的的执政思路，在实际的权力运转中，“稳定”往往成为压倒性的的重中之重。依靠藏族官员干部稳定藏区成为顺理成章的思路，中央赋权很大，但又缺乏对当地官员的有效监督，很多人学会拿稳定作为档箭牌。“稳定和发展”之下，形成了民族地方权力监督的死角。“境外势力、藏独问题”成为很多地方官员用以掩盖执政失误、压制社会不满情绪的“遮羞布”。部分官员往往把辖区内的社会问题“无限上纲上线”，都往分裂势力上靠，以此掩饰失误。调研小组在后续的访问中就曾发现某县地方政府将农牧民和当地水电站赔偿纠纷的处理简单定性为“反分裂、维稳定”事件。如同西藏共产党开创者平措汪杰先生所说，“政府內部有一大群吃反分裂饭的人。利用一切机会打分裂牌，表面上喊反分裂，实际上他们的个人利益就在这里，他们不会承认自己的错误，而是极力把责任追究到‘海外敌对势力’，这样才能巩固他们的地位和利益，让他们获得更多的权力和资源。”

求稳怕乱的思想也根植在部分官员的惰性之中，实际上是是执政能力低下、执政理念滞后的心理折射。“多一事不如少一事的”执政观念之下，一些聚众人数较多的宗教法会被拖延、限制或者取消；在“上有政策下有对策”的思路下，地方行政有了许多违反《宪法》及《少数民族区域自治法》的行为，但目前对应的监督追究机制并未健全。西藏自治区人大秘书长巴桑罗布认为：执法犯法、司法腐败、法制观念淡薄等等，是民族地区法制建设的突出问题。调研小组在甘南的访问中就有牧民表示“治安乱得很，他们（公安局）不管，我们牛羊被别人抢了，报案就算抓住了（抢劫者），也抓住两天就放了。牛羊也要不回来，牛羊被卖掉的钱还分给公安局。”（夏河曲奥农牧民访谈）

需要补充的是，由于受到宗教思想和教育水平的影响，藏区百姓对政治的浸染程度远远低于内地，以至于很多人不能区分中央政策和地方规定、中央决策与地方行为之间的区别，中央政府往往为地方的失误“背黑锅”。 调研小组在访谈中发现很多民众以“公家”、“牧民”来区分自己和各级政府，认为“以前公家好，现在公家有时好，有时坏。”（达久滩草原牧民访谈）

（3）支出型的财政结构以及干部执政能力的障碍。十一五期间中央仅对西藏的一般转移支付、体制补贴和专项补助累计达到475亿，中央给西藏的支出占到其总支出的90%。在安多藏区调研时，一位官员表示，某县的财政收入为1000余万，财政支出为四亿多，这其中约四十倍差距均靠中央转移支付来完成。

1994年中央第三次西藏工作座谈会，决定采取“分片负责、对口支援、定期轮换”的办法，从内地有关省市和中央国家机关选派干部对口支援西藏。2001年党中央第四次西藏工作座谈会，决定将干部对口援藏工作再延长10年，同时决定将西藏所有的县市区纳入覆盖。多年来各种优惠政策在资金、项目、物资等各方面给予藏区大力支持，也改善了西藏的基础设施状况，但同时也造就一些藏区官员将精力放在如何向中央要钱、要项目等方面，对运营自己的社会网络的兴趣远远大于实际的社会经济建设。

目前，藏族地区干部知识结构问题也显示了很多问题：一方面，经济社会发展需要的专业一线干部人才奇缺；另一方面，党政、事业单位人员大量膨胀积压。思政干部冗余，技术型、企管、科技干部缺口很大。在小组在藏区的访问中，就发现某地区文体局的副职官员居然是小学文化水平。
1993年12月，中央组织部、中央统战部和国家民委联合下发了《关于进一步做好培养选拔少数民族干部工作的意见》“培养造就一支德才兼备，廉洁勤政，密切联系各民族群众，门类齐全、专业配套、结构合理，能够适应改革开放和发展社会主义市场经济需要的少数民族干部队伍。”目前看来，要实现这样的目标，还任重而道远。